Praktijkverhaal Almelo: was-service gecentraliseerd

De gemeente Almelo heeft vanaf mei de wasdienst gecentraliseerd. Hier ging uitgebreid onderzoek naar de mogelijkheden om de wasdienst anders in te richten, een grondige marktverkenning én de marktafspraak om met combinatiefinanciering te werken aan vooraf. Het project draagt bij aan de taakstelling van de gemeente én biedt werk voor mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt. We spraken met Joris Geertman en Wouter Kwakman over de uitdagingen bij Nederlands eerste openbare aanbesteding voor een centrale wasdienst in het sociaal domein.

©WasT

Joris Geertman is werkzaam als consultant sociaal domein Wmo & Jeugd bij De Keten. Wouter Kwakman is zelfstandig projectleider en inkoopadviseur sociaal domein. Beiden werken in opdracht van de gemeente Almelo. Wouter heeft het voortraject gecoördineerd en Joris heeft het aanbestedingstraject begeleid.

De aanleiding

Het initiatief om de wasdienst te centraliseren is door de gemeente Almelo zelf genomen. De aanleiding voor dit initiatief is het coalitieakkoord 2018-2022, waarbij een taakstelling op de budgetten van Wmo en Jeugd is opgenomen die oploopt tot ruim 7,5 miljoen euro in 2022. Vanuit deze taakstelling heeft de gemeente twee maatregelenplannen opgesteld. Het eerste plan vindt u hier. In het tweede plan van mei 2019 zijn acht maatregelen opgenomen, waaronder de maatregel dat de gemeente wil onderzoeken of de wasdienst anders kan worden ingericht. Deze service was ondergebracht bij de huishoudelijke ondersteuning, zoals dat bij veel gemeenten het geval is. Dat betekent dat een medewerker van de huishoudelijke hulp bij een client thuis helpt om de was te doen met de wasmachine van de client. Centralisatie betekent juist dat wasgoed op één of meerdere centrale locaties gewassen wordt. Na enig onderzoek bleek dat meerdere gemeenten in Nederland bezig waren met het centraliseren van een wasdienst. Slechts een aantal van hen hadden dit traject al afgerond. Wouter vertelt: “Daarop heeft de gemeente gedacht, als we de wasdienst centraliseren kunnen we de service voor de inwoners dan beter maken én efficiënter inrichten? Dat is de opdracht die wij van de gemeente hebben gekregen.”

Starten met onderzoek

Om de mogelijkheden om de wasdienst anders in te richten goed in beeld te krijgen is Almelo begonnen met uitgebreid onderzoek. Wouter coördineerde het projectteam hiervoor, terwijl Joris pas in de aanbestedingsfase betrokken werd. Het onderzoek focuste op vier aspecten:

  • Het voordeel voor de inwoners
  • De juridische grondslag
  • Ervaringen uit andere gemeenten
  • De financiële impact van de centralisatie

Het juridisch onderzoek was cruciaal in deze fase. Wouter: “In de Wmo wordt de ruimte geboden om deze ondersteuning niet als maatwerkvoorziening, maar voorliggend of collectief te organiseren. De wet geeft op dit punt best veel ruimte voor interpretatie. Je moet daarom goed nadenken wat je als gemeente verwacht van inwoners en welke voorwaarden voor de wasdienst hierbij horen.” Uit het onderzoek bleek dat de wasdienst niet onder de maatwerkvoorzieningen hoeft te vallen, maar als voorliggend kan worden gezien. “Eigenlijk staat alleen in de Wmo dat deze dienst geregeld moet zijn. Met die grondslag zijn we aan de slag gegaan.”

Beeldvorming bleek een obstakel in andere gemeenten
Ook het onderzoek naar ervaringen van andere gemeenten leverde belangrijke inzichten op. Wouter: “In eerste opzicht wordt er heel snel gedacht dat dit een vorm van kaalslag is. Daarom zijn pogingen tot centralisatie in andere gemeenten ook niet altijd gelukt. De inwoner moet opeens actief wat anders gaan doen. Bovendien hebben veel inwoners een negatief beeld bij het idee dat je kleding gelabeld wordt. Dat geeft best wel een impact en daarmee ook politieke druk. In Almelo hebben we juist een positief beeld gecreëerd door flink in te zetten op SROI (social return on investment).”

Na het onderzoek zijn de voor- en nadelen van centralisatie gepresenteerd aan de lokale bestuurders. Zij hebben gekozen om het centralisatieproject voort te zetten. Dit is ook het moment (augustus 2020) dat Joris bij het project is aangehaakt om het aanbestedingstraject op te zetten. Zijn grootste uitdaging was om een financiële opgave vanuit de gemeenten om te slaan naar iets dat ook positief is voor de inwoners.

In eerste opzicht wordt er heel snel gedacht dat dit een vorm van kaalslag is. Bovendien hebben veel inwoners een negatief beeld bij het idee dat je kleding gelabeld wordt. Dat geeft best wel een impact en daarmee ook politieke druk.

Voorbereiding van de aanbesteding

Financieel voordeel door slim inkopen
Uit de financiële analyse was gebleken dat de huidige kosten per wasbeurt in Almelo niet veel verschilden van de beschikbare benchmark kosten in gemeenten waar al centraal gewerkt werd. Wel bleek dat andere gemeenten na centralisatie een daling zagen in het gebruik van de wasdienst. Mogelijk komt dit omdat de drempel voor gebruik hoger is bij een centraal systeem. In de financiële analyse van Almelo is juist niet gerekend op een daling van het gebruik. Dit betekende dat de verwachte kosten van een centrale wasdienst niet eens veel lager waren dan de huidige kosten. Joris vult aan: “Anders gezegd: een was doen kost niet per se minder als je het op een ander plek organiseert. Centralisatie op zichzelf is niet de reden dat het goedkoper kan worden.” Daarom was de opdracht aan Joris en het projectteam om de wasdienst slim in te kopen, zodat het financiële voordeel door betere (prijs)afspraken gerealiseerd kon worden.

Procedurekeuze door uit te gaan van een reguliere dienst
Voor maatschappelijke ondersteuning wordt vaak de procedure voor sociale-en-andere-specifieke (SAS)diensten gebruikt, die slechts een beperkt aantal voorschriften kent. Almelo heeft echter gekozen om de wasdienst met een openbare procedure aan te besteden. Joris: “Het lijkt juridisch een grijs gebied omdat je de dienst wel aanbiedt aan Wmo-cliënten. Maar de aard van de dienst zelf is puur het ophalen, wassen en terugbrengen van kleding. Daar zit eigenlijk geen hulpverlenende aard in. Daarom zijn wij ervan uitgegaan dat dit een reguliere dienst is en hebben we die ook als zodanig ingekocht.”

Een was doen kost niet per se minder als je het op een ander plek organiseert.

Zeker twee maanden uitgetrokken voor een marktverkenning
Voorafgaand aan de aanbesteding is de markt uitgebreid verkend. Joris licht toe: “We hebben twee maanden de tijd genomen om met andere gemeenten en potentiële aanbieders te praten. Je moet namelijk eerst de markt inventariseren. Met wie werken de andere gemeenten die dit centraal doen? Welke partijen zijn er nog meer? Hoe ziet de markt eruit en wat is er überhaupt mogelijk?” Uit de verkenning bleek dat geen enkele gemeente eerder een reguliere (i.p.v. onderhandse) aanbesteding had georganiseerd voor een wasdienst; Almelo is hierin de eerste. Daarom was het belangrijk, maar ook tijdrovend om goed in beeld te krijgen welke partijen interesse hadden in de opdracht.

De partijen die in beeld kwamen tijdens de marktconsultatie hadden allemaal ervaring met wassen, zowel voor de industrie als voor particulieren. Een aantal van hen bevestigden het beeld dat het aantal gebruikers van de wasdienst kan afnemen door de centralisatie. Wouter: “Dat was een cruciaal element dat we hebben opgehaald uit de markt. Het projectteam heeft lang nagedacht hoe we dit konden vertalen naar het inkoopmodel.” Daarbij ging het met name om de impact op het vergoedingsmodel. Joris: “Als je een afname van het aantal gebruikers niet goed in de financiering borgt, levert dat een behoorlijk risico op voor de opdrachtnemer. Het was voor ons de uitdaging om dit slim te borgen, zodat we de taakstelling konden halen en tegelijkertijd een duurzame opdracht neer konden zetten die na twee jaar nog steeds interessant is voor de opdrachtnemer.”

Uiteindelijk hebben ze gekozen voor een vierjarig contract met vier verlengingen van één jaar. Het contract is gebaseerd op combinatiefinanciering. Hierin ontvangt de opdrachtnemer een vast bedrag per jaar om de vaste lasten te dekken en daar bovenop een vergoeding per waszak. De vergoeding per waszak is altijd gelijk, ongeacht het volume. In de schriftelijke marktconsultatie zijn verschillende financiële modellen voorgelegd aan de potentiële aanbieders. Joris: “Op dit model met vaste en variabele componenten werd positief gereageerd in de marktconsultatie.”

Als je een afname van het aantal gebruikers niet goed in de financiering borgt, levert dat een behoorlijk risico op voor de opdrachtnemer.

De aanbesteding

Na de marktconsultatie is in november 2020 de aanbesteding gepubliceerd. (zie de Aanbestedingsleidraad wasdienst Gemeente Almelo) De primaire eisen die gebruikt zijn waren relatief standaard, vergelijkbaar met eisen voor het wassen van ziekenhuis- of bedrijfskleding. Daarbovenop kwam nog een heel pakket aan eisen dat gericht was op het perspectief van de client. De doelgroep is namelijk wezenlijk anders dan die voor vergelijkbare opdrachten in andere sectoren en er is sprake van direct klantcontact met deze doelgroep. Joris geeft een aantal voorbeelden: “Hoe wil de client dat omgegaan wordt met zijn was? En hoe moet er omgegaan worden met persoonsgegevens in het kader van de Wmo-indicaties? En hoe ga je om met schade aan kleding en de gevoeligheid van labelling? Dat zijn wel echt zaken die gevoelig liggen bij inwoners, dus daar moet je goed aandacht aan besteden. Voor labelling hebben we bijvoorbeeld opgenomen dat kleding traceerbaar moet zijn, maar dat de gebruikte techniek daarvoor onzichtbaar verwerkt moet worden.”

Gunningsmodel met aandacht voor SROI
De inschrijvingen werden beoordeeld op drie gunningscriteria: prijs (50%), plan van aanpak (40%) en social return on investment (10%). Dit laatste criterium – SROI – zit op het realiseren van meerwaarde vanuit arbeidsparticipatie. Joris: “We hebben hiervoor ook contact gehad met de social return coördinator van de regio Twente om aan te kunnen sluiten bij regionaal beleid. Uiteindelijk hebben we besloten meerwaarde toe te kennen aan aanbieders die een bepaalde hoeveelheid inzet en een bepaalde kwaliteit van inzet realiseren op het gebied van social return. Niet alle aanbieders vonden dat even makkelijk. Met name hoe om te gaan met de begeleiding van mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt. Want die begeleiding is uiteindelijk de competentie die je als aanbieder moet hebben.” Wouter en Joris zijn enthousiast over de keuze voor SROI als gunningscriterium en de meerwaarde die dat oplevert voor de gemeente Almelo. Joris: “Het is dienstverlening, zowel het ophalen van de was als het werk in de wasserijen, die heel geschikt is voor social return inzet.”

De inschrijvingen werden qua social return op meerdere elementen beoordeeld. Daarbij is eerst gekeken naar de hoeveelheid inzet, uitgedrukt in een percentage van de opdrachtwaarde. Joris nuanceert direct: “Alleen een hoeveelheid uitvragen, dat wil nog niet zeggen dat je een goede, meetbare inzet van social return krijgt. Je wilt ook dat kwalitatief goede inzet gerealiseerd wordt, zodat iemand ook kan uitstromen naar een duurzame werkplek. Dat doel wil je bereiken.” Daarom hebben we ook gekeken hoe aanbieders de inzet realiseren. Bijvoorbeeld door mensen direct zelf aan te trekken of door samen te werken met een sociaal werkbedrijf in de regio. Tot slot is er nauwkeurig gekeken hoe potentiële aanbieders omgaan met de taken en werkzaamheden van mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt, hun begeleiding en ontwikkeling en de uitstroom.

Het is dienstverlening, zowel het ophalen van de was als het werk in de wasserijen, die heel geschikt is voor social return inzet.

Wijkgerichte visie in het plan van aanpak
In het plan van aanpak is inschrijvers gevraagd aandacht te besteden aan wijkgericht werken. De gemeente Almelo heeft sowieso al een wijkgerichte visie, waarin een aantal wijkcentra een belangrijke rol spelen. Met name in het kader van Wmo en participatie helpen de wijkcentra om mensen aan elkaar te verbinden en samen dingen te laten organiseren. Joris: “Er bestaan een aantal wijkcentra waarvan wij dachten – hoe mooi zou het zijn als we daar met de wasdienst ook een rol kunnen spelen? Wanneer je de wijkcentra gebruikt als locaties om de was naartoe te brengen en weer op te halen, kun je er meteen een extra activiteit omheen organiseren.” Uiteraard geldt dit alleen voor inwoners die voldoende mobiel zijn, bij anderen wordt de was thuis opgehaald. Andere onderdelen die in het plan van aanpak benoemd moesten worden, waren de omgang met de client, de communicatie over de wasdienst, de logistiek, de risico’s en de kwaliteit en hygiëne van het wassen zelf.

Tarieven deels vastgesteld en deels uitgevraagd in de aanbesteding
In het model met combinatiefinanciering heeft Almelo ervoor gekozen de vaste component zelf vast te stellen in de stukken. Inschrijvers konden alleen een prijs opgeven voor het variabele tarief per waszak, binnen een vastgestelde bandbreedte. Het vaste tarief en de bandbreedte waren getoetst in de marktconsultatie. Tot slot zijn ook commerciële tarieven uitgevraagd voor inwoners die gebruik willen maken van de wasdienst, maar geen Wmo-indicatie hebben. Wouter: “Op dit punt zit ook wel een spanning met de wet markt en overheid. De opdracht vanuit de Wmo geeft een aanbieder eigenlijk de financiële basis om zich te vestigen en vervolgens ook de commerciële markt te bedienen. Om oneerlijke concurrentie te voorkomen is daarom ook de commerciële tarievenlijst vastgelegd in de overeenkomst waaraan de opdrachtnemer zich dient te houden.”

De gunning

Voorafgaand waren er tien geïnteresseerde partijen die zich hadden aangemeld. Uiteindelijk heeft maar één partij een inschrijving gedaan, Hoi Services – een sociale onderneming op het gebied van zorg, overheid en ICT. Wouter en Joris vermoeden dat de hoge eisen in de aanbesteding, met name op het gebied van social return, andere gegadigden hebben doen besluiten niet in te schrijven. De gemeente was erg tevreden met de inschrijving van Hoi Services, ook op het gebied van social return, en heeft de opdracht gegund. Inmiddels is een aparte bv opgericht voor de uitvoering van de opdracht – WaST.

De taakstelling is behaald
Nu de uitslag bekend is, staat vast dat de taakstelling behaald is. Op basis van het gemeentelijk maatregelenplan was die taakstelling een besparing van 25%. Wouter: “Het is mooi om te zien dat we een voordeel gehaald hebben uit de markt door slim in te kopen, want het uitgangspunt was dat wassen niet per se goedkoper wordt door te centraliseren.”

Reacties op de aanbesteding
De nieuwe wasdienst heeft natuurlijk impact op de inwoners die er gebruik van gaan maken. In september 2020 is daarom al begonnen met de communicatie over dit project. Verdere communicatie richting cliënten komt vanuit de gemeente, maar ook vanuit de aanbieder. Die heeft een belangrijke rol om haar dienstverlening en de nieuwe werkwijze bekend te maken. Wouter: “We hebben ook gemerkt dat de huidige huishoudelijke hulp aanbieders veel vragen hebben gekregen van hun cliënten. Dat komt deels omdat het aanpassen van de beleidsverordening en de beleidsregels gelijktijdig heeft plaatsgevonden met de aanbesteding. Dit kwam door de tijdsdruk, maar die volgorde had anders gekund.”

Joris: “In het voortraject hebben we ook aandacht besteed, met plenaire sessies, aan de huishoudelijke hulp aanbieders. Het is toch een stuk van hun werk dat gaat schuiven. Bovendien moeten zij ook goed contact gaan onderhouden met de partij die de was doet. Ook zijn deze aanbieders nadrukkelijk uitgenodigd zelf in te schrijven.” Wouter vult aan: “De reacties waren wel wisselend. Het is echt een wezenlijke wijziging voor aanbieders. De gemeente Almelo werkt met een modulair systeem voor huishoudelijke ondersteuning. In dit systeem is de wasdienst een module en daarmee ook een los element op de beschikking van een inwoners. Die module kon uit de overeenkomsten worden gehaald.”

Tips en lessons learned

Tijdens dit project zijn in Almelo een aantal lessen geleerd die voor vergelijkbare projecten voor andere gemeenten behulpzaam kunnen zijn:

  • Juridische grondslag
    Het is belangrijk om een project als dit te starten vanuit een goede juridische grondslag. Die grondslag moet ook terug te leiden zijn naar de beleidsverordening en de beleidsregels. Met name het aanpassen van de verordening is tijdrovend en was in Almelo niet gereed voordat de aanbesteding startte. Deze parallelschakeling is zeker niet ideaal en kan beter volgtijdelijk.
  • Marktverkenning
    Een marktverkenning aan de voorkant is bovendien heel belangrijk. De lokale markt voor andere gemeenten kan heel anders zijn dan de markt in Almelo.
  • Vaste en variabele vergoeding
    Een belangrijke succesfactor was de splitsing in een vaste vergoeding en een variabele vergoeding per waszak. Deze opzet geeft aanbieders meer zekerheid en uiteindelijke een duurzamere overeenkomst. Tegelijkertijd kan zo een scherp variabel tarief per waszak worden uitgevraagd.

Wouter en Joris zien na deze aanbesteding nog meer kansen in het sociaal domein. Joris: “Dit project is een voorbeeld van een beweging waar de afgelopen jaren vaak over gesproken wordt voor zowel de Jeugd als de Wmo. Is het voor bepaalde vormen van behandeling en begeleiding nodig om een maatwerkvoorziening aan te bieden? Wij denken dat een beweging naar het preventief voorveld vaker mogelijk is, bijvoorbeeld bij huiswerkbegeleiding voor jeugdigen.” Wouter vult aan: “Uiteindelijk kunnen wij als inkoopadviseurs zowel maatwerk als algemene voorzieningen inkopen. Het gaat er vooral om dat de juiste juridische ruimte gezocht wordt en gemeenten het maatschappelijk debat voeren over welke hulp wordt aangeboden en hoe die hulp wordt ingericht.”